domenica 15 luglio 2012

#spendingreview: perché serve e perché non basta

Si è parlato molto del provvedimento prodotto dal Governo Monti sulla revisione della spesa pubblica, diversamente noto come spending review. Ho tentato di fare il punto sul decreto legge montiano, cercando di entrare nel merito sul perché sia necessario e del perché potrebbe non essere sufficiente.

Cos'è la Spending Review?

Con l'inglesismo spending review (più semplicemente, revisione della spesa pubblica) si identifica quel processo volto a migliorare l'efficienza e l'efficacia della macchina statale nella gestione della spesa pubblica attraverso la sistematica analisi e valutazione delle strutture organizzative, delle procedure di decisione e di attuazione, nonché dei singoli atti all'interno dei programmi, e ovviamente dei relativi risultati. In ogni caso ha senso se analizza realmente più il come si spende che il quanto.

Significa ad esempio che i capitoli di spesa di uno o più ministeri vengono passati al vaglio per vedere cosa può essere tagliato (entrando nel merito del taglio, da un punto di vista strettamente funzionale), per scoprire se ci sono sprechi o casi di inefficienza. Nel caso italiano la revisione della spesa pubblica investe sia gli acquisti delle amministrazioni centrali (come i ministeri) che di quelle perifiche (come regioni, province e comuni).

In definitiva, il principio dell'operazione dovrebbe essere quello di identificare spese che non contribuiscono a raggiungere gli obiettivi che sono stati affidati alle diverse amministrazioni o che li raggiungono solo in maniera inefficiente, a fronte di spese molto più alte del necessario.

 Breve cronistoria del provvedimento

La revisione di spesa italiana concepita dal Governo Monti viene presentata nel Consiglio dei Ministri n. 38, il 6 luglio 2012.

Fonte: Ansa - Centimetri
Il nuovo provvedimento, che è stato varato sotto forma di decreto legge, dovrebbe consentire un risparmio iniziale di 4,5 miliardi di euro per quest’anno (questo dovrebbe garantire che l'aumento dell'Iva non avvenga prima del luglio 2013). Salvo cambiamenti, ha spiegato il governo, nel 2013 il denaro risparmiato dovrebbe essere pari a circa 10,5 miliardi di euro.

Già nel 2006 in Italia si era tentata un'operazione di questo tipo con Tommaso Padoa Schioppa, allora ministro dell'Economia e delle Finanze del secondo governo Prodi: fu avviata infatti in via sperimentale dalla legge finanziaria per il 2007 e trasformata successivamente in programma permanente ad opera della legge finanziaria per il 2008. La Finanziaria 2007 creò poi una commissione che si occupasse proprio della finanza pubblica.

«Il passaggio a un bilancio classificato per missioni e programmi – disse Schioppa - pose le premesse sia per una consapevole discussione politica degli obiettivi e delle priorità da realizzare attraverso la spesa sia per una gestione responsabile delle risorse da parte delle amministrazioni». In quell'anno, rivendicò l'allora ministro, queste analisi permisero un risparmio di 700 milioni di euro.

La razionalizzazione della spesa pubblica è comunque un processo che è stato già avviato anche in altri paesi, come il Regno Unito, il Canada, l'Olanda, la Nuova Zelanda e la Francia (quest'ultima fece la sua prima operazione di revisione della spesa pubblica nel 2008 con l'operazione la Revue Générale des Politiques Publiques).

 Aumento dell'Iva (forse) nel 2013?

Per cancellare definitivamente lo spettro dell'Iva, serviranno altri 6,7 miliardi di euro sia per il 2013 che per gli anni successivi. A quest'obiettivo sarà finalizzata la revisione delle cosiddette «tax expenditures» ovvero 720 regimi «speciali» che costano ad oggi 260 miliardi di euro l'anno. A definire cosa e soprattutto quanto tagliare, tenendo conto che gran parte di queste agevolazioni sono comunque difficilmente eliminabili (basti pensare alle detrazioni per il lavoro dipendente, le pensioni, i carichi di famiglia, la casa, i mutui, le spese sanitarie), sarà la Legge di Stabilità per il 2013 che il governo (Monti, se ci sarà ancora) presenterà ad ottobre e che dovrà essere approvata comunque entro l'anno. 

 I tagli previsti nel provvedimento

Fonte: Ansa - Centimetri
Il testo del decreto non presenta grosse novità rispetto alle indiscrezioni che erano circolate fino a qualche settimana fa. Sono stati infatti confermati la stretta sugli acquisti di beni e servizi, i tagli ai ministeri (4,5 miliardi nel 2012-2013), quelli agli enti locali (7,2 miliardi), la manovra sulla sanità (meno 3 miliardi) e quella sul pubblico impiego, nonostante i sindacati continuino a minacciare, per settembre, uno sciopero generale.

Fortunatamente l'operazione di doverosa pulizia e riorganizzazione, soprattutto dei piccoli enti pubblici, sarà un po' più incisiva di quella che si era prospettata finora, con l'accorpamento di Isvap e Covip in un nuovo istituto di vigilanza sulle assicurazioni e il risparmio previdenziale, l'Ivarp, e la definitiva soppressione dell'Ente per il Microcredito, l'Associazione Luzzatti, la Fondazione Valore Italia e Arcus spa, le cui funzioni saranno assorbite dai ministeri vigilanti.

Tra le novità importanti del decreto vi sono le norme che prevedono l'avvio dall'anno scolastico 2012-2013 con la pagella e del registro scolastico elettronico, la riduzione del 5% dei compensi degli organi delle autorità portuali, ma anche l'eliminazione dell'obbligo di riduzione a tre per i consiglieri d'amministrazione delle Spa pubbliche non quotate; c'è inoltre il rinvio della riorganizzazione del Cnr, dell'Istituto di Fisica Nucleare e dell'Istituto di Geofisica e Vulcanologia.

Nell'infografica di Ansa - Centimetri un breve riepilogo del contenuto del provvedimento che andremo comunque a vedere nel dettaglio di seguito:

Revisione gestione acquisti:
Si introduce finalmente un principio chiaro sulla gestione degli acquisti nella PA: salvo non siano state trovate condizioni più vantaggiose, per la Pubblica Amministrazione sono validi solo i contratti attivati tramite Consip, la società che funziona come “centrale acquisti” del ministero dell’Economia, fatto salvo il settore sanitario che resta escluso e ha già un suo regolamento. Nel caso dei contratti già in vigore, le amministrazioni possono tirarsi indietro se i fornitori non adeguano le loro prestazioni alle migliori condizioni previste dalla Consip.

Revisione gestione spese:
Fonte: Ansa - Centimetri
I ministeri applicheranno già da quest’anno sistemi di riduzione della spesa per quanto riguarda l’acquisto di beni e servizi. In particolare sia per i ministeri che per gli enti statali sono previsti tagli per 1,5 miliardi quest’anno e per 3 miliardi nel 2013. I trasferimenti dello Stato alle Regioni si riducono di 700 milioni di euro quest’anno e di 1 miliardo di euro nel 2013, fatta eccezione per le risorse necessarie per la sanità.

Patrimonio PA:
Fino al 2014 non sarà applicato l’aggiornamento dell’indice ISTAT per gli edifici in affitto della pubblica amministrazione, il locatore avrà la facoltà di recedere dal contratto. È inoltre prevista la rinegoziazione dei contratti per ottenere una riduzione del 15% sull'affitto. Gli spazi usati come uffici dalle amministrazioni saranno ridotti: in quelli nuovi sono previsti tra i 12 e i 20 metri quadrati per addetto, in quelli vecchi tra i 20 e i 25 metri quadrati. Saranno anche ridotti gli spazi per gli archivi. Sarà accelerato il sistema per la vendita degli appartamenti di servizio di proprietà dell’Esercito.

Tagli al personale:
Fonte: Linkiesta.it
Nell'infografica de Linkiesta.it si evince l'attuale situazione del personale della PA italiana. La prevista riduzione del personale nella pubblica amministrazione non riguarda la scuola, la sicurezza, i soccorsi e la magistratura. I ministeri dovranno ridurre del 20% il numero dei dirigenti e del 10% i dipendenti. È previsto anche l’obbligo di razionalizzare le risorse, riordinando le competenze ed eliminando le duplicazioni. Per le Forze armate è prevista una riduzione degli organici di almeno il 10%. I dipendenti in eccesso della pubblica amministrazione potranno usufruire del prepensionamento, a patto di avere maturato i requisiti necessari prima che entrasse in vigore la riforma delle pensioni. In alternativa il dipendente potrà andare in mobilità per due anni con l’80% dello stipendio e rimarrà senza impiego se non sarà stato collocato in un’altra amministrazione. Il personale della pubblica amministrazione deve andare in ferie: non è possibile lavorarle in cambio di trattamenti economici ulteriori.

Benefit PA:
Per le auto della pubblica amministrazione (sicuramente note ai più come “auto blu”) è richiesta a partire dal 2013 una riduzione della spesa pari al 50% rispetto a quanto si spendeva nel 2011. La regola comunque non si applica o si applica con eccezioni per i mezzi di soccorso e di sicurezza. Per quanto riguarda i buoni pasto della pubblica amministrazione, questi non potranno superare il valore di 7 euro per buono, anche per i dirigenti.

Società pubbliche:
Fonte: Il Sole 24 Ore
I consigli di amministrazione delle società a totale controllo pubblico dovranno avere solo tre membri, e due di questi dovranno essere dipendenti dell’amministrazione che detiene la partecipazione nell’azienda (o della società controllante in caso di partecipazione indiretta): è possibile capire gli effetti attraverso il grafico de Il Sole 24 Ore qui a fianco. Dal 2014 la pubblica amministrazione dovrà procedere all’acquisto di beni e servizi sul mercato tramite sistemi che tutelino la concorrenza, come previsto nel “Codice appalti”.

Province:
La riduzione delle province è prevista, sulla base della dimensione territoriale e del numero di abitanti, ma sarà affrontata con un provvedimento a parte entro dieci giorni dall’entrata in vigore del decreto sulla spesa. All'accorpamento e riduzione si giunge attraverso una procedura che vede il ruolo attivo degli Enti territoriali. Il Governo trasmette al Consiglio delle autonomie locali, istituito in ogni regione, la propria deliberazione con i criteri. Successivamente, ogni Consiglio approva il piano di riduzione entro 40 giorni. Entro la fine dell'anno sarà completato il piano di accorpamenti.

Fonte: Ansa - Centimetri
Ansa - Centimetri ha realizzata un'infografica che riepiloga gli effetti del taglio delle province, previsto dalla spending review, che trovate qui a fianco. I Comuni capoluogo di Regione sono esclusi dagli interventi di accorpamento e riduzione. Le province che «restano in vita» avranno le seguenti competenze: ambiente (soprattutto per il settore discariche); trasporti e viabilità (anche per quanto attiene la costruzione, la classificazione e la gestione delle strade). In attuazione del decreto «Salva Italia», vengono devolute ai Comuni tutte le altre competenze che finora lo Stato aveva attribuito alle province. Entro il 1° gennaio 2014 vengono istituite le Citta metropolitane, dieci in tutto: Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli, Reggio Calabria. Contestualmente, verranno soppresse le relative province.

Istruzione e università:
Le scuole avranno un sistema di tesoreria unica per tutte le risorse finanziarie depositate fino a ora nelle banche private. Il personale docente impiegato nelle scuole italiane all’estero sarà ridotto e razionalizzato. Il trasferimento di 23 milioni di euro alle Regioni eliminerà il problema del costo delle visite fiscali per le scuole. Le università non statali ricevono 10 milioni di euro, la metà di quanto stanziato in passato. Sono previsti 90 milioni di euro in più per il diritto allo studio. 103 milioni di euro sono stanziati per i libri gratuiti nella scuola secondaria di primo grado (le medie, alle elementari ci pensano già i Comuni).

Sanità:
I contratti di fornitura nella sanità saranno ridotti del 5 per cento, per quelli già in corso le aziende sanitarie potranno tirarsi indietro nel caso in cui i prezzi applicati siano più alti del 20% rispetto a quelli di riferimento. Sempre in ambito sanitario, verranno ridotti gli organici degli ospedali e tagliati alcuni posti letto, stimati in 18-20 mila: i tagli, a cura delle regioni, verrebbero fatti tramite l’abolizione di primariati ritenuti inutili o ridondanti rispetto alle strutture già esistenti negli stessi ospedali. Lo sconto obbligatorio applicato per la sanità pubblica aumenta già quest’anno: le farmacie dovranno applicarne uno pari al 3,85 per cento (prima era 1,82%) e le aziende farmaceutiche sconteranno del 6,5% (prima era 1,83 per cento).

 Le nuove spese previste dal provvedimento

Buona parte delle risorse ricavate da questa prima fase della spending review saranno destinate al finanziamento di spese che non erano ancora coperte nel bilancio dello Stato. Già solo per il 2013 ci sono circa un miliardo per le missioni di pace, 400 milioni per il 5 per mille e altri 400 per l'autotrasporto, 103 milioni sono per i libri gratuiti di testo e 90 per le Università private, oltre ovviamente al rifinanziamento per 700 milioni del cosiddetto Fondo Letta (necessario a bilanciare i tagli agli enti locali) e al fondone di Palazzo Chigi per eventuali imprevisti. Infine ci sono circa 1,2 miliardi di euro, a partire dal 2013, per coprire i costi dei nuovi 55 mila «esodati» emersi dalla verifica incrociata Inps/Istat post riforma Fornero.

 Effetti della spending review, in cifre

Il Sole 24 Ore mostra un riepilogo in cifre degli effetti della spending review (riportato di seguito), che riassume quanto detto finora. I numeri dimostrano come in realtà si tratti di un provvedimento epocale nelle politiche di bilancio del nostro Paese, per quanto ci si aspettasse comunque qualcosa di decisamente più ambizioso. Si tratta in ogni caso di un primo passo volto a razionalizzare la spesa pubblica:

Fonte: Il Sole 24 Ore

 Doverose conclusioni

Ci si aspetta per i primi giorni di agosto una nuova fase della spending review che si concentri sulla revisione e sulla riforma degli incentivi alle imprese, affidata al commissario Francesco Giavazzi, e in particolare sul finanziamento dei partiti, affidata al commissario Giuliano Amato. Nel mese di ottobre, con la Legge di stabilità, arriverà finalmente la riforma delle agevolazioni fiscali, finalizzata all'operazione Iva (che dovrebbe rimandare definitivamente l'innalzamento della stessa a Luglio 2012). Se dovessero restare ulteriori risorse raccolte attraverso i primi tagli, parte di esse potrebbero essere destinate alla riduzione delle tasse sulle compravendite immobiliari (necessarie a far ripartire il mercato immobiliare in forte contrazione). Stabilita con l'Imu la tassazione del possesso, come annunciato da Corrado Passera in Parlamento, non ha più molto senso mantenere alta l'imposizione sulle compravendite.

In ogni caso la spending review non sarà sufficiente a risanare il bilancio dello Stato e soprattutto a risollevare le sorti dell'economia nazionale senza le opportune misure, tanto promesse dal Governo Monti, orientate alla crescita, che diano finalmente respiro alle imprese e soprattutto stimolino i consumi (attualmente in caduta libera). Senza tali azioni sull'economia reale sarà difficile contenere gli effetti recessivi dei provvedimenti montiani finora messi in pista e contenere gli effetti distruttivi dell'attuale fase economica in evidente contrazione (anche come conseguenza della crisi finanziaria), e più in generale volte a calmierare la già veloce crescita degli indici economici negativi (come la disoccupazione) e alla attualmente irrefrenabile decrescita degli indici economici positivi (come il PIL). Se si arrivasse alle elezioni politiche ancora con queste incertezze, il dissesto economico potrebbe davvero essere inevitabile.

Jacopo Paoletti @jacopopaoletti